18 ноября 2005 года

«О противоречивости нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации»

Как известно, контроль в демократическом государстве является лишь одной из функций представительного органа власти, «поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления»

Реализуя идеи правового, демократического государства и развивая гражданское общество, Конституция Российской Федерации закрепила право Совета Федерации и Государственной Думы на создание органа государственного финансового контроля в лице Счетной палаты Российской Федерации, призванного осуществлять контроль исполнения федерального бюджета (п.5 статья 101 Конституции). Статус, полномочия, функции и обязанности Счетной палаты как постоянно действующего независимого органа государственного финансового контроля, закрепленные в Конституции РФ, Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», что в основном соответствуют Лимской декларации, что кстати, было подтверждено в выступлении Генерального контролера и аудитора Великобритании сера Джона Борна по результатам функциональной оценки деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, данное положение закреплено статьей 151 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Статьей 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления ... формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Однако, Конституцией Российской Федерации уже определен правовой (конституционный) статус Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (ст.77).

По смыслу статьи 77 Конституции Российской Федерации органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации должны создаваться в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации (уставов) показал, что практически половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила такой правовой статус контрольно-счетных органов, который несоответствует Конституции Российской Федерации.

В отличие от Счетной палаты Российской Федерации, которая в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью:

• в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено;
• более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами;
• 42% - функционируют, как структурные подразделениями законодательных органов власти субъектов Российской Федерации;
• в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации.
• около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) – иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Не вызывает сомнений, что Счетная палата Российской Федерации, являясь компонентом бюджетной системы, обладая исключительными полномочиями и компетенцией, является важнейшей функцией управления государством. По нашему мнению, аналогичными полномочиями и компетенцией должны обладать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (исходя из смысла статьи 77 Конституции РФ).

В противоречие статье 29 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, декларирующей единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, одним из элементов которой является внешний финансовый контроль, Счетная палата Российской Федерации представляет собой одноуровневую систему, не имеющую своих территориальных органов в субъектах Российской Федерации.

Счетная палата по своему правовому статусу должна занимать центральное место в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации, координируя ее деятельность и методологическое руководство.

Необходимо обратить Ваше внимание, что нормативные правовые акты, принимаемые исполнительной ветвью власти, направлены на сдерживание в развитии внешнего финансового контроля. Так Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 не содержит положений, регулирующих государственный финансовый контроль. Таким образом, уже на концептуальном уровне исключается возможность развития независимой системы внешнего финансового контроля в стане. Одним из негативных факторов является отсутствие норм права, в том числе и в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ, разграничивающих задачи, функции и полномочия органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Вследствие чего, происходит дублирование основных задач конституционного органа коим, является Счетная палата Российской Федерации, исполнительным - Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Постановление Правительства от 15 июня 2004 года №278 «Об утверждении положения о федеральной службе финансово-бюджетного надзора»).

Хотелось бы сказать об изменениях в Бюджетный кодекс, подготовленных Министерством финансов Российской Федерации. Все давно говорили о том, что необходимо вносить поправки в Бюджетный кодекс, отвечающие реалиям сегодняшнего дня. На деле оказалось, что поправки существенно повлияют на бюджетный процесс, бюджетную систему Российской Федерации и на осуществление контроля за государственными финансами. В предлагаемых изменениях в Бюджетный кодекс предлагается исключить право законодательного органа осуществлять предварительный и текущий контроль за исполнением бюджетов, а органы государственного контроля внешнего аудита бюджета. Однако законопроектом предлагается новая статья «Внутренний аудит», дающая право органам исполнительной власти создавать подразделения внутреннего аудита. По сути, можно говорить о совершенно новом Бюджетном кодексе, ограничивающим права законодательных органов в управлении государством и расширяющим полномочия и задачи органов внутреннего контроля.

В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным предложить Счетной палате Российской Федерации рассмотреть вопрос об организации и проведении семинара-совещания «Эффективность бюджетного процесса Российской Федерации и государственный финансовый контроль» с участием представителей Контрольного управления Президента Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, ученых.